Professor Ole Wæver vurderer, at den nye trepartsaftale mellem USA, Grønland og Danmark indeholder elementer af suverænitetstab — men hvad siger aftaleteksten reelt, og hvad kan Grønland gøre ved det?
Konklusion først
Den aftale, som USA, Grønland og Danmark har indgået, er ikke en formel afståelse af suverænitet. Grønland er stadig en del af rigsfællesskabet, og Danmark er fortsat ansvarlig for udenrigs- og forsvarspolitikken. Men aftalen indeholder bestemmelser, der i praksis begrænser det grønlandske selvstyre og skaber præcedenser, som folkeretseksperter finder bekymrende. Tre forhold er centrale: USA's udvidede adgang til grønlandsk territorium, begrænsninger på Grønlands mulighed for at indgå selvstændige aftaler med tredjeparter, og en forhandlingsproces, hvor Grønlands Naalakkersuisut (selvstyre) ikke fra starten var ligeværdig part. Det er ikke suverænitetstab i juridisk forstand — men det er det i funktionel forstand.
Baggrund
Grønland har i årtier befundet sig i et spændingsfelt mellem dansk suverænitet og grønlandsk selvbestemmelse. Selvstyreloven fra 2009 gav Grønland vidtgående beføjelser på en lang række indenrigspolitiske områder — fra råstofudvinding til retsvæsen — men overlod udenrigs- og forsvarspolitikken til Danmark. Det betyder, at når USA og Danmark indgår aftaler om militær tilstedeværelse på Grønland, har Grønland formelt ikke vetoret, selvom det sker på grønlandsk jord.
Forsvarsaftalen fra 1951 mellem Danmark og USA dannede grundlaget for Thule Air Base — i dag Pituffik Space Base — og har siden været det centrale dokument for amerikansk militær tilstedeværelse i Arktis. Men det geopolitiske landskab har ændret sig markant. Arktis er ikke længere blot et strategisk mellemrum mellem supermagterne. Det er blevet en zone for aktiv konkurrence om ressourcer, søveje og militær positionering, og USA har under skiftende administrationer signaleret stigende interesse i at styrke sin tilstedeværelse på øen.
Den aftale, der nu foreligger, er et produkt af dette pres. Den er trepartslig på papiret — USA, Danmark og Grønland — men spørgsmålet er, om de tre parter reelt har haft samme vægt ved forhandlingsbordet.
Hvad sker der
Aftalen udvider ifølge tilgængelige oplysninger USA's adgangsrettigheder til grønlandsk territorium ud over det, der følger af 1951-aftalen. Det indebærer mulighed for etablering af nye faciliteter, øget militær aktivitet og — ifølge professor Ole Wæver fra Københavns Universitet, citeret i Information — bestemmelser, der reelt indskrænker Grønlands mulighed for at føre en selvstændig udenrigspolitik over for andre stater.
Wæver formulerer det således: "Der virker til at være elementer af suverænitetstab for Grønland i den her aftale." Han understreger, at det ikke er juridisk suverænitetstab i traditionel forstand, men at aftalen skaber bindinger, som Grønland ikke uden videre kan bryde ud af.
Statsministeriet fastslår på sin hjemmeside, at selvstyret er undergivet de forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler, som Danmark har indgået. Det er præcis denne konstruktion, der er kernen i problemet: Når Danmark indgår en aftale med USA, der berører Grønland, er Grønland bundet af den — uanset om Naalakkersuisut er enig.
Naalakkersuisut har været involveret i forhandlingerne, men kritikere peger på, at involveringen kom sent og foregik på vilkår, som reelt var sat af de to statslige parter. Grønlands selvstyre har ikke kompetence til selvstændigt at ratificere eller afvise internationale aftaler på forsvarsområdet — det er forbeholdt Danmark.
De centrale spørgsmål
Hvad afstår Grønland egentlig?
Det første og mest konkrete spørgsmål er: hvad giver aftalen USA lov til, som ikke var tilladt før? Svaret er ikke fuldt offentligt tilgængeligt, fordi dele af aftalen er klassificeret eller ikke endeligt publiceret i sin fulde ordlyd. Det er i sig selv et demokratisk problem — borgere i Grønland og Danmark kan ikke vurdere præcist, hvad der er accepteret på deres vegne.
Det, der er offentligt kendt, er, at aftalen etablerer en ramme for udvidet amerikansk aktivitet, herunder potentielt infrastruktur ud over den eksisterende Pituffik-base. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt Grønland fremover kan nægte USA adgang til bestemte områder, eller om aftalen reelt låser visse beslutninger fast.
Er det et suverænitetstab — eller bare geopolitisk realisme?
Her er der en reel faglig uenighed. Nogle eksperter vil argumentere for, at suverænitetsspørgsmålet er et spørgsmål om grad, ikke om alt-eller-intet. Alle stater afgiver i et vist omfang suverænitet, når de indgår traktater — det er selve pointen med internationale aftaler. Set fra dette synspunkt er Grønlands situation ikke principielt anderledes end Danmarks NATO-forpligtelser eller EU-medlemskab.
Men Wæver og andre peger på en afgørende forskel: Danmarks suverænitetsbegrænsninger er opstået gennem demokratiske processer, som danske vælgere har haft mulighed for at påvirke. Grønlands begrænsninger opstår delvist som følge af aftaler, som Grønland formelt ikke kan blokere, fordi kompetencen ligger i København.
Hvad siger folkeretten?
Folkeretten skelner mellem formal suverænitet — retten til at have en stat og repræsentere den internationalt — og funktionel suverænitet, altså den faktiske evne til at træffe selvstændige beslutninger. En stat kan juridisk set bevare fuld suverænitet, mens dens faktiske råderum er stærkt begrænset. Det er dette skel, kritikerne sætter fingeren på i forbindelse med Grønland.
Selvstyreloven fra 2009 anerkender Grønlands folkeret til selvbestemmelse, men den realiseres i praksis kun fuldt ud, hvis Grønland vælger uafhængighed. Inden for rigsfællesskabet er der grænser for, hvad selvstyret kan gøre på netop udenrigs- og forsvarsområdet — og det er præcis her, USA-aftalen lander.
Analyse
Forhandlingens asymmetri
Trepartsformatet — USA, Danmark, Grønland — lyder ligeværdigt. Men det er det ikke. USA er verdens militære supermagt med en klar strategisk interesse i Arktis. Danmark er et mellemstort NATO-land med et historisk og juridisk ansvar for Grønlands udenrigspolitik. Grønland er et selvstyre med cirka 56.000 indbyggere og uden formel kompetence til at indgå eller afvise forsvarsaftaler.
I denne konstruktion er Grønland deltager i forhandlingerne, men ikke i samme position som de to statslige parter. Det betyder, at Naalakkersuisuts eventuelle modstand eller forbehold ikke har samme juridiske vægt. Grønland kan protestere — men Danmark kan underskrive alligevel.
Det er ikke et udtryk for ond vilje fra dansk side. Det er en strukturel skævhed, der er indbygget i rigsfællesskabets konstruktion. Men det gør det ikke mindre reelt.
Præcedensspørgsmålet
Internationale aftaler om militærbaser og adgangsrettigheder skaber præcedenser. Når USA får udvidet adgang til grønlandsk territorium under én aftale, bliver det referencerammen for fremtidige forhandlinger. Det bliver sværere at sige nej næste gang — ikke fordi man juridisk er forpligtet, men fordi det politisk og diplomatisk er forbundet med store omkostninger at trække sig fra etablerede relationer.
Denne præcedenslogik er velkendt fra andre steder i verden, hvor USA har militærbaser. Aftaler indgået under ét sæt omstændigheder har en tendens til at overleve de omstændigheder, der skabte dem — og at udvide sig over tid.
For Grønland betyder det, at aftalen ikke kun handler om, hvad USA må gøre i dag. Den handler om, hvilke forventninger og krav der bliver normative fremover.
Det demokratiske underskud
Et af de skarpeste kritikpunkter handler ikke om suverænitet i abstrakt forstand, men om demokratisk legitimitet i konkret forstand. Grønlands befolkning lever med konsekvenserne af en aftale, som de ikke selv har kunnet ratificere eller afvise. Naalakkersuisut repræsenterer dem, men er bundet af en kompetencefordeling, der placerer den afgørende beslutning i København.
Det er ikke det samme som, at den grønlandske befolkning er imod aftalen. Det ved vi ikke med sikkerhed. Men det er et demokratisk problem, at mekanismerne til at udtrykke modstand er svage eller ikke-eksisterende på netop dette felt.
Hvad kan Grønland faktisk gøre?
Grønland har tre reelle handlemuligheder:
For det første kan Naalakkersuisut bruge sin politiske stemme og offentlighed til at sætte betingelser og markere grænser — selv uden formel vetoret. Det er blød magt, men det er ikke ingenting. Politisk pres fra et selvstyre, der er anerkendt som legitim part i forhandlinger, har en vis vægt.
For det andet kan Grønland søge at forhandle konkrete kompensationsmekanismer og garantier ind i aftalen — eksempelvis krav om grønlandsk godkendelse af specifikke faciliteter, krav om beskæftigelse til lokalbefolkningen, eller eksplicitte grænser for, hvad USA må foretage sig uden forudgående konsultation.
For det tredje kan Grønland accelerere sin bevægelse mod selvstændighed. Selvstyreloven fra 2009 giver adgang hertil, og en selvstændig grønlandsk stat ville have fuld formel kompetence til at forhandle og ratificere egne aftaler. Men det er en politisk og økonomisk enorm beslutning, og den grønlandske befolkning er ikke enig om timing og ønskværdighed.
USA's interesse — og dens konsekvenser
Det er vigtigt at forstå, hvorfor USA ønsker denne aftale. Arktis er ved at blive isfrit i sommerhalvåret, hvilket åbner nye søveje og adgang til ressourcer. Rusland og Kina positionerer sig aktivt i regionen. Set fra Washington er Grønland en strategisk nøgleposition, som ingen rival bør have adgang til.
Det er en legitim sikkerhedspolitisk interesse. Men det betyder også, at USA's forhandlingsposition er meget stærk — og at Danmark og Grønland opererer under et pres, som er svært at afvise, særlig i en periode med stigende geopolitisk spænding. Det er i dette kraftfelt, at aftalen er opstået, og det er her, Wævers bekymring om suverænitetstab skal forstås.
Aftalen er ikke dikteret. Men den er heller ikke indgået på fuldt ligeværdige vilkår.
Konklusion
Aftalen mellem USA, Grønland og Danmark er ikke en formelt ulovlig handling. Den er ikke en anneksion, og den er ikke en afståelse af suverænitet i den forstand, som folkeretten normalt bruger begrebet. Men den indeholder elementer, som i praksis indskrænker Grønlands politiske råderum — og den er indgået inden for en struktur, hvor Grønland ikke har formel vetoret.
Ole Wævers vurdering er præcis: der "virker til at være elementer af suverænitetstab." Det er en forsigtig formulering af et reelt fænomen. Grønland afgiver ikke sin formelle status — men det afgiver muligheder. Muligheden for at sige nej til bestemte militære faciliteter. Muligheden for at føre en selvstændig udenrigspolitik i Arktis. Muligheden for at sætte sin egen dagsorden i relationen til verdens stærkeste militærmagt.
Det er ikke ingenting. Det er suverænitetens substans.
Danmark og Grønland bør åbent diskutere, om rigsfællesskabets nuværende kompetencefordeling er tidssvarende, når Arktis er blevet et af verdens mest omdiskuterede geopolitiske brændpunkter. Den diskussion er for vigtig til at foregå bag lukkede døre — eller kun i akademiske tidsskrifter.