= Dybdeanalyse

Vismændene advarer om rekordunderskud: hvad siger budgetloven — og hvad sker der hvis den brydes?

← Analyser
finanspolitik 9 min. læsning

De økonomiske vismænd advarer om det største offentlige underskud siden finanskrisen — vi gennemgår hvad budgetloven kræver, hvad konsekvenserne er ved brud, og hvad tallene faktisk viser.

Konklusion

Budgetloven sætter en klar grænse: det strukturelle offentlige underskud må højst udgøre 1 pct. af BNP om året. De økonomiske vismænd vurderer, at en finanslov med store udgifter til forsvar, velfærd og skattelettelser kan sende Danmark tæt på eller over denne grænse — og advarer om det største underskud siden finanskrisen. Brydes grænsen, udløser det ikke automatiske sanktioner over for staten selv, men det skaber et politisk og juridisk pres for at stramme finanspolitikken. Historien fra andre lande viser, at budgetregler kun virker, hvis de håndhæves konsekvent. Danmark er ikke der endnu.

Baggrund

Hvert efterår forhandler Folketinget finanslov. Det er årets vigtigste lov: den fastlægger statens samlede budget og viser, hvad regeringen prioriterer. Men finansloven er ikke fri. Den er bundet af budgetloven, som siden 2012 har sat juridiske grænser for, hvor stort et underskud staten må planlægge med.

Budgetloven kom til verden som en direkte konsekvens af finanskrisen og EU's finanspagt. Krisen afslørede, at flere europæiske lande — herunder Danmark — havde opbygget usynlige underskud i gode tider, som pludselig blev synlige, da væksten forsvandt. Finanspagten forpligtede EU-landene til at indføre nationale regler, der skulle forhindre en gentagelse. Danmark implementerede kravet i lov nr. 547 af 18. juni 2012 om budgetloven.

Kernen i budgetloven er enkel: det strukturelle offentlige underskud — altså underskuddet renset for konjunkturudsving og engangseffekter — må højst udgøre 0,5 pct. af BNP som EU-krav, men Danmark har nationalt fastsat grænsen til 1 pct. af BNP som mellemfristet mål. Det er denne nationale grænse, der er den praktisk bindende i den daglige finanspolitik.

I praksis er reglen ifølge De Økonomiske Råds sekretariat (DØRS) fortolket sådan, at der ikke må fremlægges et finanslovsforslag med et strukturelt underskud for det kommende år, der overskrider grænsen. Det er altså ikke bare et mål for den faktiske udvikling — det er et krav til selve finanslovsforslaget, inden Folketinget stemmer.

Hvad sker der

De økonomiske vismænd har vurderet, at den finanslov, som forhandlingerne i efteråret 2026 kredser om, kan resultere i det største offentlige underskud siden finanskrisen. Drivkræfterne er velkendte: markant optrapping af forsvarsudgifterne som følge af NATO-forpligtelser og det ændrede sikkerhedspolitiske billede, fortsatte investeringer i velfærd og skattelettelser, der reducerer statens indtægter.

Problemet er ikke, at udgifterne stiger. Problemet er, om de stiger hurtigere end det er ansvarligt i en situation, hvor dansk økonomi ikke befinder sig i en dyb recession, der ville retfærdiggøre et stort underskud. Budgetloven er nemlig designet til at skelne: i dårlige tider må det faktiske underskud godt stige, fordi skatteindtægterne falder og udgifterne til fx dagpenge stiger automatisk. Men det strukturelle underskud — den underliggende finanspolitik renset for konjunkturerne — må ikke overstige grænsen uanset konjunktur.

Vismændene peger altså ikke på, at Denmark er ramt af en uventet krise. De peger på, at politikerne aktivt vælger at bruge flere penge, end budgetloven tillader, fordi der er politisk efterspørgsel efter det på samme tid fra flere sider: forsvar, velfærd og skattelettelser trækker alle i samme retning og trækker alle på statskassen.

De centrale spørgsmål

Hvad kræver budgetloven præcist?

Finansministeriet fastslår, at budgetloven indeholder et budgetbalancekrav, hvor det årlige strukturelle offentlige underskud højst må udgøre 1 pct. af BNP. Det svarer til Danmarks nationalt fastsatte mellemfristede mål. Kravet gælder hele den offentlige sektor — stat, kommuner og regioner samlet. Der er desuden fastsat udgiftslofter for de tre sektorer, som begrænser, hvor meget de må bruge i nominelle kroner.

Hvem overvåger, om reglerne overholdes?

DØRS — De Økonomiske Råds sekretariat, vismændenes administrative enhed — spiller en central rolle som uafhængig overvågningsinstitution. DØRS vurderer løbende, om finanspolitikken er i overensstemmelse med budgetlovens krav, og offentliggør beregninger af det strukturelle saldo. Finansministeriet laver sine egne beregninger, og de to kan afvige fra hinanden — hvilket i sig selv kan skabe politisk diskussion om, hvem der har ret.

Hvad sker der, hvis grænsen brydes?

Her er svaret mere nuanceret, end mange måske forventer. Der er ingen automatisk sanktion over for den danske stat, hvis budgetlovens grænse overskrides i et vedtaget finanslovsforslag eller i den faktiske udvikling. EU's procedurer for excessive underskud (EDP) er den yderste konsekvens, men de udløses ved brud på EU-traktatens grænse på 3 pct. af BNP for det faktiske underskud — ikke ved brud på den nationale strukturelle grænse på 1 pct.

Det reelle pres er derfor primært politisk og institutionelt. Hvis vismændene og DØRS vurderer, at et finanslovsforslag bryder budgetloven, skaber det et stærkt politisk pres på regeringen og Folketinget for at justere forslaget. Det er den praktiske håndhævelsesmekanisme: offentlig kritik fra uafhængige eksperter og det institutionelle krav om, at finanslovsforslaget ikke må fremlægges med et strukturelt underskud over grænsen.

Hvad siger international forskning om effekten af budgetregler?

Forskning i finanspolitiske regler peger på, at reglerne kun virker, når de er enkle, troværdige og faktisk håndhæves. En analyse af Bulgariens finanspolitiske lovgivning viser, at reglernes effektivitet afhænger af den institutionelle sammenhæng og den politiske vilje til at efterleve dem — ikke blot af lovtekstens indhold. Tilsvarende understreger forskning i budgetunderskudsforvaltning, at budgetunderskuddet er et nøgleindikator for den offentlige finansers tilstand, fordi det afspejler forholdet mellem statens indtægter og udgifter samt balancen i budgetsystemet som helhed.

Forskning fra Rumænien — et EU-land der gentagne gange har kæmpet med underskud — viser, at lande kan havne i en "tvillingeunderskudsfælde", hvor budgetunderskud og betalingsbalanceunderskud forstærker hinanden og gør det sværere at vende udviklingen. Det er en advarsel om, at underskud ikke er neutrale: de har makroøkonomiske konsekvenser, der rækker ud over den umiddelbare finanspolitiske situation.

Analyse

Danmarks situation er på mange måder anderledes end de lande, der typisk optræder i den internationale forskningslitteratur om budgetunderskud. Dansk økonomi er grundlæggende stærk, gælden er lav i international sammenligning, og tilliden til danske statsobligationer er høj. Det giver et råderum, som lande som Rumænien eller Bulgarien ikke har haft.

Men det er præcis denne styrke, der gør budgetloven vigtig — og potentielt sårbar. Når der er plads i budgettet, er der politisk fristelse til at bruge den. Og når der er pres fra mange sider på samme tid — forsvar, velfærd, skattelettelser — er det svært at sige nej til nogen af dem. Det er den politiske dynamik, vismændene advarer imod.

Der er tre konkrete mekanismer, der gør situationen vanskelig:

For det første er forsvarsudgifterne strukturelle, ikke midlertidige. Når Danmark forpligter sig til at bruge mere på forsvar, er det ikke en engangsudgift. Det er en permanent forhøjelse af det offentlige udgiftsniveau, der skal finansieres år efter år. Budgetloven er designet til at håndtere konjunkturudsving, ikke til at absorbere permanente udgiftsstigninger uden modgående finansiering.

For det andet er skattelettelser og udgiftsstigninger ikke nødvendigvis "gratis" selv i gode tider. Det strukturelle underskud er netop defineret til at rense for konjunkturerne. Selv hvis dansk økonomi vokser, vil en finanslov med store skattelettelser og udgiftsstigninger forværre det strukturelle saldo — fordi det er den underliggende finanspolitiske kurs, der tæller, ikke konjunkturbilledet.

For det tredje er fortolkningen af budgetloven ikke neutral. DØRS beskriver, at budgetloven i praksis er fortolket således, at der ikke må fremlægges et finanslovsforslag med et strukturelt underskud over grænsen. Men selve beregningen af det strukturelle underskud kræver antagelser om potentiel vækst og outputgab — størrelser, der ikke kan observeres direkte. Det betyder, at Finansministeriet og DØRS kan nå til forskellige konklusioner, og at der er et reelt metodisk spillerum i, hvad der tæller som et brud.

Det er ikke et argument for at ignorere reglerne. Det er et argument for at forstå, at diskussionen om budgetlovens overholdelse er en faglig og politisk diskussion på samme tid.

Forskning i forbedring af finanspolitik som instrument for budgetbalance understreger, at sammenhængen mellem indtægter, udgifter og det langsigtede budgetbalance er afgørende for finanspolitikkens troværdighed. En finanspolitik, der gentagne gange tester grænser, risikerer at undergrave den institutionelle troværdighed, selv hvis den juridisk set ikke formelt bryder loven.

Det er den underliggende bekymring i vismændenes advarsel: ikke nødvendigvis at Danmark er ved at gå konkurs eller miste markedernes tillid, men at den finanspolitiske disciplin, der har kendetegnet Danmark i mange år, er ved at blive sat under pres af en kombination af helt legitime politiske prioriteter — og at det på sigt kan koste.

Hvad ville et faktisk brud betyde i praksis?

Hvis DØRS og vismændene vurderer, at et vedtaget finanslovsforslag bryder budgetlovens grænse, vil det skabe et stærkt pres for korrigerende handling. Det kan ske via besparelser, afgiftsforhøjelser eller en kombination. EU-Kommissionen overvåger også medlemslandenes finanspolitik og kan indlede en dialog, hvis underskuddet bevæger sig i en bekymrende retning — selv om den formelle EDP-procedure kræver brud på de grovere EU-traktatgrænser.

Det er værd at understrege, at Danmark ikke tidligere har brudt budgetlovens grænser på en måde, der har udløst formelle konsekvenser. Det gør den nuværende advarsel fra vismændene mere bemærkelsesværdig: den peger på en potentiel situation uden fortilfælde i budgetlovens levetid.

Konklusion

Budgetloven er klar: det strukturelle offentlige underskud må højst udgøre 1 pct. af BNP. Reglen gælder for finanslovsforslaget og for den samlede offentlige sektor. Brydes den ikke formelt, men reelt testes, er konsekvenserne primært politiske og institutionelle — ikke juridiske sanktioner fra EU's side, medmindre underskuddet når langt højere niveauer.

Vismændenes advarsel handler ikke om, at dansk økonomi er svag. Den handler om, at dansk økonomi er i fare for at bruge en styrkeposition til at sætte finanspolitiske spilleregler under pres. International forskning viser konsistent, at budgetregler kun virker, når de efterleves troværdigt — og at lande, der gentagne gange tester grænser, risikerer at havne i en situation, hvor justeringerne bliver dyrere end de besparelser, der kunne have undgået problemet.

Finanslovsforhandlingerne i Folketinget er et konkret afprøvningsøjeblik for, om budgetloven er en reel begrænsning eller en politisk hensigtserklæring.

Kilder

= Læs vores metodedokument →