Ruslands invasion af Ukraine forandrede europæisk sikkerhed fundamentalt — og Danmark var ikke forberedt. Hvad ved vi om trusselsbilledet, forsvarsudgifternes effekt og Danmarks nye rolle i EU-forsvarssamarbejdet?
Det politiske spørgsmål
Efter Ruslands fuldskala invasion af Ukraine i 2022 er forsvarspolitik rykket til toppen af den politiske dagsorden i Danmark og resten af Europa. Debatten handler om, hvor mange penge vi skal bruge, hvad vi skal bruge dem på, og hvad Danmarks rolle skal være i NATO og EU.
NATO's 2 %-mål — at forsvarsudgifterne skal udgøre mindst 2 % af BNP — er blevet en politisk markør. Men er 2 % det rigtige tal? Hvad sikrer det faktisk? Og hvad ved vi om cybertrusler, civilt beredskab og EU-forsvarssamarbejdets potentiale?
Debatten i Folketinget handler ofte om tal og procenter — men sjældent om, hvad pengene konkret køber, og hvilken strategi de tjener.
Det empiriske spørgsmål bag
Hvad viser evidensen om omfanget af truslen mod dansk og europæisk sikkerhed, effektiviteten af forsvarsudgifter, og hvad Danmarks ophævelse af EU-forsvarsforbeholdet i 2022 konkret betyder?
Hvad ved vi
✓✓ Ruslands fuldskala invasion af Ukraine i februar 2022 markerer det største militære angreb på et europæisk land siden Anden Verdenskrig. NATO's østflanke er direkte berørt, og alliancens bidragslande — herunder Danmark — har opprioriteret beredskab og forsvarsbudgetter som direkte reaktion. Den geopolitiske usikkerhed i Europa er reelt forøget siden 2022. (NATO Madrid Summit Declaration, 2022)
✓✓ Danmark har i årtier underinvesteret i forsvaret. Ifølge SIPRI-data lå dansk forsvarsudgift under NATO's 2 %-mål i de fleste år fra 1990 til 2022. Det seneste forsvarsforlig (2023–2027) bringer udgifterne op til 2 %-niveauet. Årtiers underinvestering har skabt reelle kapabilitetsgab i materiel, personel og infrastruktur. (SIPRI Military Expenditure Database, 2024; Forsvarsministeriet, 2023)
✓✓ Danskerne stemte i juni 2022 for at ophæve EU-forsvarsforbeholdet — 67 % stemte ja. Danmark er dermed for første gang siden 1992 fuldt deltager i EU's forsvarssamarbejde, herunder PESCO (Permanent Structured Cooperation) og Den Europæiske Forsvarsfond. Det åbner for en væsentlig ny dimension i dansk forsvarspolitik. (Indenrigsministeriet, 2022)
✓ Cybertrusler mod dansk og europæisk kritisk infrastruktur er steget markant. Center for Cybersikkerhed vurderer at statsstøttet cyberaktivitet mod dansk infrastruktur er en reel og vedvarende trussel. EU's NIS2-direktiv (2022) skærpede kravene til kritisk infrastruktur netop som reaktion på det stigende trusselsniveau. Hybride trusler — kombinationer af cyber, desinformation og andre virkemidler — er en etableret del af den sikkerhedspolitiske virkelighed. (CFCS Trusselsvurdering 2024; EU NIS2-direktiv, 2022)
~ Det optimale niveau og sammensætning af forsvarsudgifter er omdiskuteret. 2 %-målet er et politisk forhandlet tal, ikke en videnskabeligt begrundet optimal forsvarsudgift. Effektiviteten af forsvarsudgifter varierer med kapabilitetssammensætning, alliancebidrag og strategi. Der er reel faglig debat om, hvad der giver det største sikkerhedsafkast: mere materiel, flere soldater, større cyberkapacitet eller styrket civilt beredskab. (Hartley & Sandler, 2007; NATO Parliamentary Assembly, 2024)
Hvad ved vi ikke
Vi ved ikke præcist, hvad den faktiske militære kapabilitet er, som det nuværende forsvarsforlig bygger mod — det er sikkerhedsklassificeret information. Offentligheden har begrænset indsigt i, hvilke konkrete kapabiliteter der er den største mangelvare, og hvilke investeringer der giver det højeste sikkerhedsafkast.
Vi mangler systematisk, uafhængig evaluering af effektiviteten af tidligere danske forsvarsforlig. Det er svært at vide, om pengene er brugt optimalt, fordi forsvarsøkonomisk forskning er begrænset i Danmark.
Effekten af EU-forsvarsforbeholdets ophævelse er endnu ikke fuldt realiseret og evalueret. Det er for tidligt at sige, hvad Danmarks deltagelse i PESCO og den Europæiske Forsvarsfond konkret vil betyde for dansk forsvarsevne.
Hvad eksperter er uenige om
2 %-målets relevans: Forsvarspolitiske eksperter er uenige om, hvorvidt 2 % af BNP er det rigtige pejlemærke. Kritikere mener at det er et tilfældigt tal der ikke afspejler reelle kapabilitetsbehov, og at kvaliteten af udgifterne er vigtigere end kvantiteten. Andre mener at det er et vigtigt troværdighedssignal over for alliancepartnere.
Prioritering inden for forsvarsbudgettet: Hvad skal pengene bruges på — konventionelt militærkapabilitet, cyberforsvar, civilt beredskab, eller alliancebidrag i form af udstationering? Disse prioriteringer er reelt omdiskuterede i den sikkerhedspolitiske forskning.
EU vs. NATO-prioritering: Nogle eksperter mener at styrkelse af EU-forsvarssamarbejdet er den vigtigste langtsigtede investering for dansk sikkerhed. Andre mener at NATO fortsat er den uomgængelige grundsøjle, og at EU-forsvaret primært er symbolpolitik.
Hvad det betyder — og hvad det ikke afgør
Evidensen viser at den sikkerhedspolitiske situation i Europa reelt er forværret siden 2022, og at dansk forsvarsunderinvestering gennem årtier har skabt kapabilitetsgab der nu adresseres. Det er relativt veldokumenteret.
Men evidensen afgør ikke, hvilken forsvars- og sikkerhedsstrategi der er den rigtige. Det er et politisk valg med reelle afvejninger: ressourcer til forsvar er ressourcer der ikke bruges på andre samfundsopgaver. Hvilken balance der er den rigtige, afhænger af værdier om statens primære opgave — ikke kun af trusselsvurderinger.
Evidensen afgør heller ikke, om Danmark skal prioritere territorialt forsvar, kollektivt NATO-bidrag, global stabilisering, cyberforsvar, eller civilt beredskab. Alle disse dimensioner er reelle — men valget imellem dem er politisk, ikke empirisk.
Det der er klart fra evidensen: underinvestering i forsvar har konkrete konsekvenser for alliancetroværdighed og for reelle kapabiliteter — og den sikkerhedspolitiske situation i Europa er markant ændret siden 2022.
Kilder
- NATO (2022). Madrid Summit Declaration. nato.int. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_196951.htm
- SIPRI (2024). Military Expenditure Database. Stockholm International Peace Research Institute. sipri.org
- Forsvarsministeriet (2023). Aftale om Danmarks forsvar 2023–2027. fmn.dk
- Center for Cybersikkerhed (2024). Trusselsvurdering 2024. cfcs.dk
- Europa-Parlamentet og Rådet (2022). Direktiv om foranstaltninger til sikring af et højt fælles cybersikkerhedsniveau (NIS2). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX:32022L2555
- Indenrigs- og Boligministeriet (2022). Resultat af folkeafstemning om EU-forsvarsforbeholdet, 1. juni 2022. im.dk
- Hartley, K. & Sandler, T. (2007). Handbook of Defense Economics. Elsevier.